陸海統(tǒng)籌的本質(zhì)是將陸地和海洋視為一個(gè)整體，因此，新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系下的陸海統(tǒng)籌，需要將海岸帶規(guī)劃作為實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展的重要手段，進(jìn)一步探索更具可操作性的高水平治理新路徑。
一、國(guó)土空間規(guī)劃體系中陸海統(tǒng)籌的主要途徑
《若干意見(jiàn)》明確海岸帶規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系中唯一涉海專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，是對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃的細(xì)化、深化和補(bǔ)充，原海洋主體功能區(qū)劃、海洋功能區(qū)劃、海域利用規(guī)劃、海洋生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等各類(lèi)涉海規(guī)劃都將融入各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和海岸帶專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。
沿海?。▍^(qū)、市）的省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和沿海市縣的國(guó)土空間總體規(guī)劃中，應(yīng)該設(shè)立涉海專(zhuān)篇，該部分是海洋空間保護(hù)開(kāi)發(fā)利用修復(fù)的總體部署和統(tǒng)籌安排，是海域開(kāi)發(fā)保護(hù)的基本依據(jù)，是海岸帶專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)；在海岸帶專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中，需要執(zhí)行國(guó)土空間總體規(guī)劃涉海篇章的規(guī)定和要求，重點(diǎn)落實(shí)用途管制，細(xì)化陸海統(tǒng)籌具體要求，提出劃區(qū)劃線(xiàn)等規(guī)劃實(shí)施手段，對(duì)涉海行業(yè)規(guī)劃具有“控制約束”作用；在沿海地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃中，不管是沿海城市控制性詳細(xì)規(guī)劃還是沿海村莊規(guī)劃，都需要將海岸帶專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中的劃區(qū)劃線(xiàn)等管控要求，作為強(qiáng)制性要素落實(shí)到控規(guī)和鄉(xiāng)村規(guī)劃的法定文件中。
目前各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)于陸海統(tǒng)籌和海岸帶規(guī)劃的表達(dá)深度仍在探索中，青島、深圳等城市已取得一定經(jīng)驗(yàn)，普遍認(rèn)為陸海統(tǒng)籌的核心空間載體是海岸帶地區(qū)，省級(jí)和市縣級(jí)海岸帶地區(qū)范圍可以差異化劃定，管控側(cè)重點(diǎn)也有所不同。總體上，國(guó)內(nèi)大部分的海岸帶規(guī)劃始終延續(xù)“劃區(qū)劃線(xiàn)”的管控方法，但也存在差異：1）開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)水資源依賴(lài)程度尚未形成統(tǒng)一共識(shí)，對(duì)于“賴(lài)海項(xiàng)目”的用途和活動(dòng)沒(méi)有統(tǒng)一的術(shù)語(yǔ)界定和分類(lèi)，不利于海岸帶管理制度建設(shè)和后續(xù)的用途管制；2）在提出管制要求時(shí)，都在不同程度上存在籠統(tǒng)和標(biāo)準(zhǔn)化的問(wèn)題，沒(méi)有充分考慮到局部差異性、社會(huì)發(fā)展的綜合性和實(shí)踐應(yīng)用的復(fù)雜性，導(dǎo)致管制政策可操作性不強(qiáng)。
二、陸海統(tǒng)一用途管制的問(wèn)題與要求
第一，陸海用途管制體系仍需完善。國(guó)土空間規(guī)劃改革背景下海域使用依據(jù)發(fā)生轉(zhuǎn)變，省級(jí)規(guī)劃聚焦在宏觀(guān)的陸海分區(qū)管控，市級(jí)規(guī)劃則重點(diǎn)管控陸海用途分類(lèi)。海域管控范圍為平均大潮高潮時(shí)水陸分界痕跡線(xiàn)向海一側(cè)，海洋功能區(qū)劃分區(qū)至二級(jí)類(lèi)，但目前海域管理板塊的詳細(xì)規(guī)劃管控內(nèi)容仍缺位，在實(shí)際操作層面無(wú)法像陸域一樣實(shí)行精細(xì)化的用途管制。
第二，省級(jí)層面?zhèn)戎啬繕?biāo)引導(dǎo)。按照《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南（試行）》（自然資源部，2020a），省級(jí)層面陸海統(tǒng)籌主要是控制各類(lèi)用地用海的目標(biāo)年的面積和比重，明確海洋開(kāi)發(fā)保護(hù)空間，提出海域、海島與岸線(xiàn)資源保護(hù)利用目標(biāo)，提出存量圍填海的利用方向，明確無(wú)居民海島保護(hù)利用的底線(xiàn)要求，提出海洋生態(tài)修復(fù)和整治目標(biāo)、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)工程，針對(duì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)造成的濱海濕地大面積減少、自然岸線(xiàn)銳減等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)受損退化等問(wèn)題，通過(guò)開(kāi)展整治和修復(fù)，逐步恢復(fù)遭到破壞的海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，提高海洋生物多樣性，促進(jìn)海洋生態(tài)安全屏障建設(shè)。
第三，市級(jí)層面?zhèn)戎赜猛竟芸?。按照《市?jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（自然資源部，2020b），市級(jí)層面重在統(tǒng)籌全域空間利用和功能用途劃定，實(shí)現(xiàn)海岸帶陸海兩側(cè)的功能用途無(wú)沖突。依照海洋資源環(huán)境承載能力和陸海主體功能分區(qū)，統(tǒng)籌謀劃陸域、海域開(kāi)發(fā)布局，協(xié)調(diào)匹配陸海主體功能定位、空間格局劃定、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管控，實(shí)現(xiàn)陸海產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等一體化統(tǒng)籌發(fā)展。
第四，陸海用途分類(lèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一?！秶?guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃和用途管制用地用海分類(lèi)指南（試行）》（自然資源部，2020c）試圖在全域?qū)崿F(xiàn)陸域、海域用途管制的全覆蓋。該指南遵循陸海統(tǒng)籌原則，在分類(lèi)體系設(shè)置上，將用海與用地分類(lèi)作為整體考慮，將陸域國(guó)土空間的相關(guān)用途與海洋資源利用的相關(guān)用途在名稱(chēng)上進(jìn)行統(tǒng)籌和銜接，實(shí)現(xiàn)陸海用途分類(lèi)統(tǒng)一。該指南要求國(guó)家國(guó)土調(diào)查以一級(jí)類(lèi)和二級(jí)類(lèi)為基礎(chǔ)分類(lèi)，三級(jí)類(lèi)為專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查和補(bǔ)充調(diào)查的分類(lèi)，要求國(guó)土空間總體規(guī)劃原則上以一級(jí)類(lèi)為主，可細(xì)分至二級(jí)類(lèi)；國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃和市縣層級(jí)涉及空間利用的相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，原則上使用二級(jí)類(lèi)和三級(jí)類(lèi)。
三、陸海統(tǒng)籌的基本原則和管控思路
（一）陸海統(tǒng)籌基本原則
按照國(guó)家對(duì)陸海統(tǒng)籌的相關(guān)要求，歸納陸海統(tǒng)籌的基本原則：1）安全底線(xiàn)，突出陸海統(tǒng)籌的安全保障，預(yù)防海平面上升、風(fēng)暴潮、爆炸等安全隱患；2）生態(tài)優(yōu)先，按照生態(tài)文明理念，不斷提升沿海地區(qū)的生態(tài)健康，減少生態(tài)污染與破壞；3）功能匹配，建立統(tǒng)一的陸海開(kāi)發(fā)空間格局，統(tǒng)籌陸海資源開(kāi)發(fā)與產(chǎn)業(yè)功能布局；4）公共開(kāi)放，在安全、生態(tài)、協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，以人為本，加強(qiáng)濱海的開(kāi)放性與公共性。
（二）陸海統(tǒng)籌管控思路
由于目前中國(guó)的海岸帶管理政策仍以自然岸線(xiàn)保有率的單一指標(biāo)為抓手，除福建、江蘇、青島、威海等少數(shù)國(guó)內(nèi)省市已出臺(tái)海岸帶保護(hù)與利用管理?xiàng)l例外，其他省市基本是以《海岸線(xiàn)保護(hù)與利用管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》等國(guó)家層面政策文件為依據(jù)，就單一指標(biāo)層層下發(fā)文件開(kāi)展管控工作，與綜合性極強(qiáng)的海岸帶規(guī)劃不相符合。2017 年廣東省在實(shí)踐過(guò)程中提出了“陸海分別劃定三區(qū)三線(xiàn)”“陸海一體三生空間”等海岸帶規(guī)劃體系和創(chuàng)新內(nèi)容，成為“多規(guī)合一”背景下海岸帶資源管控的成功案例，也為后期廣東省國(guó)土空間規(guī)劃和廣東沿海各市海岸帶規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。
2018 年國(guó)土空間規(guī)劃體系改革以來(lái)，深圳、珠海、青島、威海等城市已經(jīng)開(kāi)展了新時(shí)期的國(guó)土空間總體規(guī)劃和海岸帶專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制工作，陸海統(tǒng)籌管理機(jī)制也在逐步理順，綜合來(lái)看，主要體現(xiàn)在 3 個(gè)方面：
一是于于事權(quán)管理的層次，基本明確陸海統(tǒng)籌的海岸帶范圍按照省級(jí)和市級(jí)分層劃定。省級(jí)側(cè)重于全域協(xié)調(diào)，由于陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要考慮入海河道的流域腹地、海洋產(chǎn)業(yè)布局需要考慮全域的產(chǎn)業(yè)空間統(tǒng)籌等因素，范圍一般涵蓋沿?？h級(jí)行政區(qū)的陸域行政管轄范圍及領(lǐng)海外部界線(xiàn)以?xún)?nèi)的省管轄海域范圍。市級(jí)側(cè)重于資源管控，涉及海岸線(xiàn)兩側(cè)的敏感地帶，重點(diǎn)管控賴(lài)海產(chǎn)業(yè)布局、城市風(fēng)貌塑造、公共空間系統(tǒng)等，陸域范圍以沿海第一條城市主干道、濱海公路為界，或者以沿海山體分水嶺為界，或者以海岸線(xiàn)內(nèi)側(cè) 2 km 為界，海域范圍以近海第一條航道為界，或者 15 m 等深線(xiàn)為界，或者海岸線(xiàn)外側(cè) 1 km 為界，情況特殊下可以包含全部管轄海域，各地根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行劃定。
二是越來(lái)越趨向于劃定統(tǒng)一的“X 區(qū) X 線(xiàn)”，但具體的管控要素各有不同。隨著“多規(guī)合一”的推進(jìn)，在延續(xù)海岸帶劃區(qū)劃線(xiàn)管控的基礎(chǔ)上，不同城市和地區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)和發(fā)展需求不斷探索海岸帶規(guī)劃體系和內(nèi)容創(chuàng)新。如威海市通過(guò)制定地方海岸帶保護(hù)條例，整體建立“三區(qū)三線(xiàn)”政策管控辦法，將各類(lèi)控制要素落實(shí)到規(guī)劃建設(shè)管理文件中，并提出了三大規(guī)劃策略：1）以精心保護(hù)為宗旨，締造生態(tài)海岸帶；2）以精美品質(zhì)為目標(biāo)，塑造魅力海岸帶；3）以精細(xì)管控為手段，打造和諧海岸帶。
三是規(guī)劃編制過(guò)程中注重問(wèn)題導(dǎo)向和政策導(dǎo)向向，更加精細(xì)化統(tǒng)籌海陸空間的管控。按照“為什么而管——管什么——如何管——誰(shuí)來(lái)管——誰(shuí)監(jiān)督”的邏輯主線(xiàn)，各地都更加注重陸海資源評(píng)價(jià)和海岸帶問(wèn)題臺(tái)賬的梳理，明確規(guī)劃解決途徑，提出可操作性更強(qiáng)的政策建議。
文章來(lái)源:節(jié)選自《國(guó)土空間陸海統(tǒng)籌規(guī)劃策略與管控探索——以廣東省為例》，原刊于《熱帶地理》2022 年第 4 期
作者:魏正波，系中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院深圳分院高級(jí)規(guī)劃師；羅彥，系中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院深圳分院總規(guī)劃師、教授級(jí)高級(jí)城市規(guī)劃師；肖銳琴，系中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院深圳分院城市規(guī)劃師；何舸，系中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院深圳分院高級(jí)城市規(guī)劃師
