聯(lián)合國海洋可持續(xù)發(fā)展大會、《生物多樣性公約》締約國大會、世界自然養(yǎng)護大會……按照計劃，以上會議將在今年召開?？梢哉f，2020年是生物多樣性超級年，2020后海洋生物多樣性保護將成為人與海洋故事的新篇章。
4月22日是第51個“世界地球日”，今年的主題是：“珍愛地球 人與自然和諧共生”，珍愛海洋，保護海洋生物多樣性，亦是題中之義。自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所鄭苗壯博士撰文梳理了海洋保護目標的演進、實施，并給出目標建議，以饗讀者。——題記
海洋保護目標的演進
海洋保護目標是國際政治議程上日益重要的問題。各國在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程、全球生物多樣性框架以及世界自然保護聯(lián)盟相關大會決議中進行廣泛而深入的討論。海洋保護目標是一個逐漸演進的進程，發(fā)端于約翰內(nèi)斯堡提出“建立有代表性的海洋保護區(qū)網(wǎng)絡”，發(fā)展于“愛知目標”和可持續(xù)發(fā)展目標強調(diào)“保護10%的海洋和沿海地區(qū)”。當前歐盟、小島嶼國家、英國和澳大利亞以及世界自然保護聯(lián)盟、綠色和平等國際組織要求到2030年保護30%的海洋。2020年是生物多樣性超級年，聯(lián)合國海洋可持續(xù)發(fā)展大會、《生物多樣性公約》締約國大會和世界自然養(yǎng)護大會在同年召開，將開啟2020后海洋生物多樣性保護的歷史新篇章。
2016年9月，我國在聯(lián)合國總部對外發(fā)布《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》（簡稱“《方案》”）。我國在《方案》中承諾，實施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理，加大重要典型生態(tài)系統(tǒng)的保護，科學劃定海洋生態(tài)保護紅線，健全完善海洋保護區(qū)網(wǎng)絡體系。建設國家海洋環(huán)境實時在線監(jiān)控體系，探索海洋生態(tài)補償及賠償機制等方面的研究。提升漁業(yè)資源的保護管理能力，執(zhí)行科學的漁業(yè)資源管理計劃，在最短的可行時間內(nèi)，使魚類種群數(shù)量至少恢復到能產(chǎn)出其生物特性所決定的最高持續(xù)產(chǎn)量的水平。嚴格控制捕撈強度，實施休漁制度，可持續(xù)利用現(xiàn)有漁業(yè)資源?？茖W編制海洋功能區(qū)劃，確定不同海域主體功能。完善海洋生態(tài)保護法律框架體系，加強沿海和海洋自然保護區(qū)建設。大幅度提高沿海和海洋保護區(qū)域面積比例，擴大全國自然岸線保有率，將自然海岸線保護納入沿海地方政府政績考核。到2020年，海洋保護區(qū)面積占管轄海域面積比例達到5%，自然岸線保有率不低于35%。
海洋保護區(qū)的發(fā)展
海洋保護區(qū)以保護生物多樣性以及維持生態(tài)系統(tǒng)的結構和功能為主要目的，采取各種在不同程度上限制人類活動的管理措施，以養(yǎng)護生物資源，尤其是魚類資源，為人類提供生態(tài)服務價值、儲備魚類資源，維持人類的生計、支持和促進可持續(xù)發(fā)展、保護文化價值。至2019年底，全球已指定或建立各類海洋保護區(qū)約16000個，覆蓋超過2800萬平方公里，占全球海洋面積的7.9%，占國家管轄內(nèi)海域面積的18.4%，占國家管轄外海域面積的0.45%。全球85%的海洋保護區(qū)面積小于100平方公里。然而，近年來國際社會熱衷于指定面積超過10萬平方公里的超大型海洋保護區(qū)。自1963年我國第一個海洋保護地—遼寧蛇島老鐵山國家級自然保護區(qū)建立以來，我國已初步建成了以海洋自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)（含海洋公園）為代表的海洋保護地網(wǎng)絡。至2018年底，我國共建立各類海洋保護區(qū)271處，總面積為12.4萬平方公里，占主張管轄海域面積的4.1%。
在1982年《聯(lián)合國海洋法公約》生效之前，海洋保護區(qū)的數(shù)量少、面積小，多分布在歐美發(fā)達國家的近岸海域。《聯(lián)合國海洋法公約》于1994年生效后，沿海國的管轄范圍由12海里領海拓展至200海里專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，地理條件優(yōu)越國家的管轄范圍甚至可拓展至200海里以外大陸架，海洋保護區(qū)也隨之由領海拓展至國家管轄的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。當前，海洋保護區(qū)由國家管轄內(nèi)逐漸向國家管轄外海域拓展，在國家管轄外海域僅在《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》框架下建立2個海洋保護區(qū)，即由英國2009年建立的南奧克尼陸架海洋保護區(qū)、美國和新西蘭2016年聯(lián)合建立的羅斯海公海保護區(qū)。2018年聯(lián)合國大會正式啟動在《聯(lián)合國海洋法公約》項下就國家管轄外海域生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用國際協(xié)定政府間談判，為在國家管轄外海域建立海洋保護區(qū)提供法律依據(jù)。
海洋保護區(qū)被廣泛認為是衡量各國保護海洋生物多樣性的主要指標，實現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展的重要管理工具。為落實約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)行動計劃、履行保護10%的海洋和沿海地區(qū)的政治承諾，各國日益重視海洋生物多樣性保護，建立海洋保護區(qū)的速度加快、個體規(guī)模超大、管理措施趨嚴。在1970年，全球僅有27個國家建立了118個海洋保護區(qū)。在2000年，全球海洋保護區(qū)面積約為200萬平方公里，占海洋面積不足1%。至2019年底，全球已指定或建立各類海洋保護區(qū)約16000個，總面積超過2800萬平方公里，占全球海洋面積的7.9%。自1960年以來，全球海洋保護區(qū)面積以8%的速度增長；自1993年《生物多樣性公約》生效以來，海洋保護區(qū)面積增加了15倍以上；自2016年以來，海洋保護區(qū)的覆蓋率快速增長，新增海洋保護區(qū)面積約1100萬平方公里，在國家管轄內(nèi)海域覆蓋比例由10.2%增至18.4%。
海洋保護區(qū)覆蓋比例在沿海國之間差異很大，保護區(qū)面積的增加在很大程度上是個別地理條件優(yōu)越國家的努力結果。美國、英國、法國、澳大利亞、智利以及基里巴斯、庫克群島和帕勞等地理條件優(yōu)越國家海洋保護區(qū)覆蓋比例占其管轄海域面積多已超過30%。2006年，美國正式建立西北夏威夷群島國家海洋保護區(qū)（2007年更名帕帕哈瑙莫庫瓦基亞海洋保護區(qū)），面積為36萬平方公里，且整個保護區(qū)禁止商業(yè)捕撈。自西北夏威夷群島國家海洋保護區(qū)建成之后，美國引領掀起大型海洋保護區(qū)的建設浪潮。英國、法國、澳大利亞、新西蘭以及密克羅尼西亞、帕勞和基里巴斯等小島嶼建立了一系列面積超過10萬平方公里的超大型海洋保護區(qū)，且多分布在人類經(jīng)濟社會活動稀少、密度最低的區(qū)域，整個保護區(qū)全部為禁止商業(yè)漁業(yè)捕撈和/或海洋礦產(chǎn)資源開發(fā)的保留區(qū)。
據(jù)統(tǒng)計，全球已建立35個面積超過10萬平方公里的大型海洋保護區(qū)，大多采取禁止捕魚、禁止采礦以及禁止或限制商業(yè)船舶航行等約束性措施，面積約1700萬平方公里，占全球海洋面積的4.6%、占保護區(qū)面積的60%。在這35個超大型海洋保護區(qū)中，面積約100萬平方公里的海洋保護區(qū)為6個。這些超大型海洋保護區(qū)的建立時間短，除個別保護區(qū)外，多為美國西北夏威夷群島國家海洋保護區(qū)之后建立的，單個保護區(qū)面積超大且呈不斷擴大之勢，管理措施嚴格，多采用完全保護/高強度保護的管理措施，且分布在遠離大陸人煙稀少、經(jīng)濟社會活動密度較低的遠小島區(qū)域。
實施海洋保護目標的措施
為在2020年實現(xiàn)10%的海洋保護目標，各國可在國家管轄內(nèi)海域根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》和國內(nèi)立法、行政和政策措施，以多種空間管理工具保護海洋。當前，海洋保護區(qū)只覆蓋了一部分對生物多樣性養(yǎng)護特別重要的區(qū)域，尚不具有充分的生態(tài)代表性，也沒有得到有效或平等的管理。由于對海洋生態(tài)系統(tǒng)的認知方面的差距，海洋連通性問題仍有大量基礎工作支撐。數(shù)量指標僅是海洋保護目標的一部分，有效和公平管理、連通性、代表性等質(zhì)量要素是實現(xiàn)海洋生物多樣性養(yǎng)護的核心。制定2030年全球生物多樣性框架的海洋保護目標，應在全面評估“愛知目標”實施進展的基礎上，既要注重保護數(shù)量，更要重視保護質(zhì)量，設置一個滿足各方需求的全球最低保護標準，各國可根據(jù)實際情況設置布局合理、面積適宜、保護有力、管理有效的海洋保護區(qū)。隨著人類活動對海洋生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)壓力的增加，為保護海洋生物多樣性、修復和重建海洋生態(tài)系統(tǒng)的結構和功能，各國的管理部門在實施管理計劃和科研監(jiān)測計劃時，有足夠的管理、監(jiān)測和資金能力至關重要。
中國是世界上海洋生物多樣性最為豐富的國家之一，擁有黃海、東海、南海和黑潮4個大海洋生態(tài)系，分布有濱海濕地、紅樹林、珊瑚礁、河口、海灣、潟湖、島礁、上升流、海草床等多種典型的海洋生境。海洋物種多樣性豐富，已記錄到海洋生物28000多種，約占全球海洋物種數(shù)的11%，在黃海、東海和南海選劃了52個海洋生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)，其中黃海11個、東海20個，南海21個，總面積約80萬平方公里，占中國主張管轄海域總面積的26.7%。黨的十九大報告提出，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。到2025年，中國進一步健全國家公園體制，完成自然保護地整合歸并優(yōu)化，完善自然保護地體系的法律法規(guī)、管理和監(jiān)督制度，提升自然生態(tài)空間承載力，初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系。到2035年，顯著提高自然保護地管理效能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，自然保護地規(guī)模和管理達到世界先進水平，全面建成中國特色自然保護地體系。（鄭苗壯）
