隨著世界政治經(jīng)濟格局的變化，各類新型治理主體與不同發(fā)展程度國家政府參與治理的能力與意識的變化，使得以多方共治為理念的全球主義理論不斷深化。全球海洋公域治理面臨著保護(hù)及合理開發(fā)海洋資源、控制海洋污染源、打擊海上安全威脅諸多挑戰(zhàn)，而現(xiàn)存的治理體制仍然是由少數(shù)國家主導(dǎo)，新興經(jīng)濟體及發(fā)展中國家、國際政府間組織、國際非政府組織、跨國公司對海洋公域治理的潛在作用則被忽視，亟需成立一個以全球海洋公域為治理對象的國際組織。
治理主體類型
在海洋公域治理實際進(jìn)程中，各種不同性質(zhì)、處在不同結(jié)構(gòu)層次的治理主體在海洋公域治理體系下共同作出選擇，呈現(xiàn)出多方共同博弈的復(fù)雜局面。海洋公域的多方治理主體主要分4類：主權(quán)國家政府、國際政府間組織、國際非政府組織、跨國公司。
在對世界范圍內(nèi)經(jīng)濟、政治、生態(tài)、安全管理上，各主權(quán)國家政府，特別是處在國際體系權(quán)力高地的大國政府仍占據(jù)主導(dǎo)。出于各國對公海權(quán)益的爭取，政府作為海洋政策的制定者與執(zhí)行者，是海洋公域治理的基本主體。諸如海洋資源開發(fā)、打擊公海犯罪與實施公海搜救等治理行動只有主權(quán)國家才有實力參與。
國際政府間組織在參與海洋公域治理時，在相關(guān)條約和宗旨的范圍內(nèi)，享有獨立的治理地位，不受主權(quán)國家權(quán)力管轄。國際政府間組織同各主權(quán)國家一樣，在海洋公域治理中起主導(dǎo)作用。在國際政府間組織中，聯(lián)合國作為全球性組織，在推進(jìn)全球海洋公域治理方面意義重大。聯(lián)合國下設(shè)的環(huán)境規(guī)劃署、開發(fā)計劃署、糧食與農(nóng)業(yè)組織、海洋法管理部門法律事務(wù)辦公室等組織各自發(fā)揮職能，并在“海洋與沿海區(qū)域網(wǎng)絡(luò)”（UN-Oceans）協(xié)調(diào)管理下，在維護(hù)公域生物多樣性與可持續(xù)發(fā)展方面做出努力。除了全球性組織，區(qū)域性國際組織通過對海洋公域進(jìn)行空間劃分，對不同海域的不同問題進(jìn)行治理。參與公域治理的區(qū)域性國際組織有印度洋金槍魚委員會、北極理事會等。但區(qū)域性組織會割裂海洋公域的整體性，形成各海域各自為政的局面，加劇了治理的碎片化。
作為海洋公域治理的利益相關(guān)者，國際政府間組織和其他公民社會團(tuán)體，通過積極動員公眾對國際協(xié)議的支持，成為國際合作背后的強大推動力量。海洋公域作為公共物品，在低排他性和低競爭導(dǎo)致的市場失靈下，很難由市場和國家充分提供，這使得國際非政府組織在治理和為社會目的創(chuàng)造價值方面的作用不可替代。目前，參與海洋公域治理的國際非政府組織有維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理委員會、國際海洋保護(hù)及海岸清理組織等，治理極地海域的因紐特人北極圈理事會、南極研究科學(xué)委員會等。國際非政府組織具備組織能力、專業(yè)能力和政策影響力，在未來參與海洋公域治理中具有更大潛力。此外，國際非政府組織在解決主權(quán)國家不方便出面的海洋公域治理問題時作用明顯。
跨國公司作為私營部門在海洋公域治理中發(fā)揮力量。雖然跨國公司不能像政府一樣強制執(zhí)行公民權(quán)利，但是其已經(jīng)成為重要的政治行為者。通過跨國公司政治參與，一些公司制定了滲透行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，并改變所有參與者的規(guī)則，達(dá)到了治理的目的。同時，跨國公司也受國際組織的協(xié)調(diào)管理，以合理開發(fā)利用海洋公域的生物資源與空間資源，實現(xiàn)海洋公域多方治理。目前，參與全球海洋公域治理的跨國公司包括遠(yuǎn)洋漁業(yè)巨頭、海上油氣巨頭與遠(yuǎn)洋航運巨頭等。
多方治理的現(xiàn)實困局
從海洋公域治理實踐經(jīng)驗來看，多方治理全球海洋公域面臨兩大實際困局。
第一，目前參與海洋公域治理的多方受到治理范圍、治理目標(biāo)、治理內(nèi)容不同等多種條件制約，很難實現(xiàn)協(xié)同處理問題。各方依賴不同路徑進(jìn)行治理，難免存在治理重疊或缺位。
對于海洋區(qū)域的資源開發(fā)，除了國際海底區(qū)域的資源開發(fā)活動受國際海底管理局的直接管理，眾多海洋資源的開發(fā)呈多方共同管理，存在潛在的治理沖突。如印度洋公域的漁業(yè)資源，不僅受印度洋金槍魚委員會等國際政府組織的管理，還受如海洋管理委員會等非政府組織的管理干預(yù)。在南極、北極等特殊公域，資源開發(fā)活動還會由于公域經(jīng)濟開發(fā)與環(huán)境保護(hù)兩類治理目標(biāo)的沖突，造成治理行為的重疊。對于公域的生態(tài)環(huán)境修復(fù)，遠(yuǎn)離海洋公域的國家與臨近海洋公域的國家面臨著不同的環(huán)境治理需求。調(diào)和這種矛盾，促使所有開發(fā)利用全球海洋公域的國家共同治理公域環(huán)境顯得十分必要。
第二，目前國際非政府組織在海洋公域治理中的話語權(quán)較弱，在實際治理工作中參與度低。例如，對于海洋航運安全，國際海事組織雖直接負(fù)責(zé)海上航運相關(guān)法律制定，但在具體安全治理行動上，實際的警備巡邏仍需各主權(quán)國家或國際刑警組織等執(zhí)行。索馬里海域等海洋公域的附近國家還存在領(lǐng)土主權(quán)爭端，地緣政治問題使各方在治理時難以形成多方認(rèn)同，導(dǎo)致國際聯(lián)合打擊海盜行為不力。
對策建議
就上述全球海洋公域治理的問題，筆者認(rèn)為，國際社會亟需成立一個以全球海洋公域為治理對象的國際組織，專門協(xié)調(diào)全球海洋公域治理中所存在的各類實際問題。其可以效仿“海洋與沿海區(qū)域網(wǎng)絡(luò)”UN-Oceans，構(gòu)建起海洋公域多方治理的協(xié)調(diào)機制，明確各方在具體治理時的相關(guān)權(quán)責(zé)，最大程度上避免各方在治理過程中出現(xiàn)沖突與缺位，保證海洋公域治理的有效性。此外，國際社會需增大對致力于海洋公域治理的國際非政府組織的認(rèn)可度，增大其在治理行動中的話語權(quán)，發(fā)揮非政府組織在海洋公域治理中的應(yīng)有作用。
（作者單位系中國海洋大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）
